準確把握國有財產的具體類型及其受損情形對國有財產保護“民行融合”公益訴訟新模式建構至關重要，不是所有的國有財產受損都需要民事公益訴訟進行保護，主要應是與社會公共利益關系更為密切的部分，因此，可以優先考慮通過民事公益訴訟對其進行保護。民事公益訴訟只有針對直接涉及社會公共利益的事項，且行政機關的行政手段不能有效發揮作用的場合，提起民事公益更能彰顯價值意義。
檢察公益訴訟制度自全面推開以來，國有財產保護領域案件呈現公益訴訟類型單一化現象。檢察機關辦理國有財產保護領域公益訴訟案件存在案件線索發現難、案件類型拓展難和國有財產受損后追回難的困境。這固然與國有財產領域案件公益損害隱蔽性強、政策性和敏感性強，且利益牽涉廣等因素有關，但不能否認，導致這一困境出現很大程度上與國有財產保護領域缺失民事公益訴訟存在一定關聯。這種缺失不僅導致檢察機關與行政機關難以建立對國有財產保護的有效協作配合機制，也造成檢察機關和行政機關難以通過民事手段保護國有財產。筆者認為，檢察機關應創新檢察履職的能動方式，與行政機關協作配合，通過民行融合充分保護國有財產。
國有財產保護公益訴訟需要理論突破與制度創新
目前來看，我國現有國有財產保護公益訴訟制度，無論從立法抑或司法領域看，還是從學理研究層面看，基本是呈現單一化設計理念，僅依賴行政公益訴訟，而民事公益訴訟被排除在國有財產保護公益訴訟制度框架之外。筆者認為，建立國有財產保護民事公益訴訟制度既存在必要性，也存在可行性。首先，世界各國國有財產都具有一定的公共性。我國作為社會主義國家，國有財產屬于全民所有，與社會公共利益的關系更加密切；其次，盡管傳統民事訴訟有時也能維護公共利益，但其作用的局限性非常明顯。與具有鮮明主觀訴訟和私益訴訟性質的傳統民事訴訟不同，作為客觀訴訟性質的公益訴訟，不能被傳統民事訴訟、行政訴訟的具體規范所束縛；再次，雖然檢察機關可通過行政公益訴訟督促行政機關履行國有財產保護的監管職責，但受制于行政權力的行使必須符合嚴格法定條件的限制，實踐中通常存在國有財產受損但通過行政手段無法保護的困境。因此，我國國有財產保護公益訴訟制度體系的合理架構及其應有效能的發揮，從實踐需求與實踐經驗積累角度看，迫切需要引入民事公益訴訟的特有功能給予支撐。在黨和國家高度重視檢察公益訴訟工作，黨的二十大報告專門強調“完善公益訴訟制度”，為建立我國國有財產保護民事公益訴訟制度提供堅實的理論保障的大背景下，探索國有財產保護民事公益訴訟的介入路徑，是一項極具開創性的重大課題，對相關立法與司法會產生巨大推動作用。
國有財產保護公益訴訟“民行融合”的理論基礎
結合國家安全與非傳統安全觀，國有財產產權的安全保障與救濟制度建構具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。我國實行以公有制為主體的基本經濟制度，國有財產作為公有制最基本的決定性因素在國家政治、經濟和社會生活中占有重要地位。國有財產保護不僅事關國家利益，也與社會公共利益密切相關。在國有財產保護公益訴訟制度領域引入民事公益訴訟，其重要原因在于公有制經濟及其帶來的國有財產管理集所有權主體與行政執法主體于一身。涉國有財產管理的行政機關往往具有雙重身份：第一種身份是，作為行政主體，行使行政權力履行法定職責，對社會進行管理；第二種身份是，作為民事主體（國有財產代表者），行使民事權利，保護國有財產。第一種身份履行行政管理職責是其工作常態，不存在爭議，但何時作為民事主體行使國有財產保護職責，如何認識其對國有財產保護的本質是一個比較復雜的問題。我國是以公有制為經濟基礎的國家，國有財產地位重要且作用突出，公法和私法都對其進行特別保護，公法保護的實體內容分散于憲法與行政法、刑法、環境資源法等眾多法律法規中，私法保護的實體內容則集中于民法典。民法典的核心要義是保障民事主體的合法權益，其物權篇中專章規定了國家所有權、集體所有權和私人所有權。因此，在民法典意義上，國家所有權屬于一種民事權利，國有財產需要民法保護。同時，根據民法典規定，行政機關作為機關法人對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定處分的權利。從公法上看，不同法律賦予相關行政機關履行國有財產管理、監督職責，其應當依法加強對國有財產的管理、監督，促進國有財產保值增值，防止國有財產損失。
國有財產保護公益訴訟“民行融合”新模式的構建
目前，我國國有財產保護公益訴訟制度具有兩個基本特征：一是雖然立法規定了“國有財產保護領域”，但是很多國有財產保護相關的公益訴訟不在該領域范圍內；二是立法只授予了檢察機關保護國有財產的行政公益訴訟權，未授予其他主體訴權，也未授權檢察機關可以提起民事公益訴訟。為此，“民行融合”新模式的建構，一要制定檢察公益訴訟法，確立我國國有財產保護檢察公益訴訟“行政公益訴訟＋民事公益訴訟”融合模式，作為檢察公益訴訟法的專章。二要周密考量并確定行政公益訴訟與民事公益訴訟的順位銜接，堅持“先行后民的原則”，只有在檢察機關提起行政公益訴訟后仍不能充分保護國有財產的，才可以依法提起國有財產保護民事公益訴訟。三要重點把握、完備設計保護國有財產的“民行融合”訴前程序。一是民事公益訴訟與行政公益訴訟兩種機制有機融合。行政公益訴訟是通過落實行政責任來保護國有財產，民事公益訴訟是通過落實民事責任來保護國有財產，二者并不沖突。這兩種機制的融合，可以使檢察機關先行政公益訴訟立案，督促行政機關依法履行國有財產保護監督管理職責，行政機關行政履職存在困難、需要采取民事手段保護國有財產時，檢察機關再進行民事公益訴訟立案。二是檢察機關與行政機關協作配合形成合力。為避免出現“零和博弈”，檢察機關與行政機關之間需要建立良性互動關系，雙方可以通過線索共享、調查協作、辦案互助、推動協同治理等工作實現合作。三是優先通過訴前程序實現國有財產保護目的。公益訴訟的訴前程序包括訴前磋商、公告和制發檢察建議。訴前程序既能保障司法公正，又能以最小的司法成本實現最大的公益保護目標，國有財產保護公益訴訟要充分發揮訴前程序的作用。
國有財產保護民事公益訴訟應優先考慮直接服務于社會公共利益的國有財產
國有財產是一個非常重要的法律概念，但目前我國沒有任何法律規范對其作出定義。傳統大陸法系國家根據國有財產用途不同，將國有財產分為國家公產和國家私產兩大類。國家公產是指提供公共產品或服務，直接服務于社會公共利益的國有財產，如公路、公園、城市道路等公共設施；國家私產是指不供公眾和公務使用，作為財政收入目的而使用的國有財產，如城市國有建設用地使用權。在公益訴訟檢察實務中，通常認為國有財產是指憲法和法律規定屬于國家所有的國有資源、國有資金、物權、債權、股權和其他財產性權益，包括經營性國有財產、行政事業性國有財產、資源類國有財產、稅收類國有財產、費用性國有財產、罰沒類國有財產、財政補貼類國有財產、社會保障類國有財產等多種類型。筆者認為，準確把握國有財產的具體類型及其受損情形對國有財產保護“民行融合”公益訴訟新模式建構至關重要，不是所有的國有財產受損都需要民事公益訴訟進行保護，主要應是與社會公共利益關系更為密切的部分，因此，可以優先考慮通過民事公益訴訟對其進行保護。民事公益訴訟只有針對直接涉及社會公共利益的事項，且行政機關的行政手段不能有效發揮作用的場合，提起民事公益訴訟更能彰顯價值意義。什么情況下行政機關保護國有財產不能采取行政手段，要求民事主體承擔民事責任？民事責任產生的主要原因是存在侵權或違約行為，承擔民事責任有停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失等多種方式。實踐中，有些行為既屬于行政違法又構成民事侵權，對于行政違法行為，行政機關可以依法處罰但不能要求賠償損失，為充分保護國有財產，需要以民事主體身份要求侵權者承擔民事賠償責任，這恰是國有財產保護民事公益訴訟的重要內容。
本文刊于《檢察日報》2024年1月27日第3版，作者為上海政法學院教授、博士生導師。